Diario de Información y Análisis de Intereconomía
CLAVES PARA ENTENDER

Lo que realmente votamos en las elecciones europeas

Guía para orientarse en la arquitectura institucional de la UE

José Javier Esparza/José Carlos Rodríguez
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“Tú puedes decidir quién dirige Europa”, dice la publicidad institucional para las elecciones europeas de este fin de semana. Propuesta estimulante, pero un tanto exagerada. Porque lo que votamos es el Parlamento Europeo, pero tendrá un poder limitado sobre cómo se dirige la Unión, lejos aún del papel que juegan los Parlamentos nacionales en la dirección de sus políticas.

El Parlamento y el nuevo Tratado

Este año hay una novedad: Entra en vigor el Tratado de Lisboa, que introduce el siguiente texto: "El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas, en las condiciones establecidas en los Tratados. Elegirá al Presidente de la Comisión". Ese es su nuevo poder: El Parlamento elegirá al presidente de la Comisión conjuntamente con el Consejo. Eso explica que este año, a diferencia de todos los anteriores desde 1979, haya candidatos para toda Europa. Son los candidatos que se presentan formalmente para ser elegidos presidentes de la Comisión Europea.

Eso no quiere decir que la Unión Europea funcione como una democracia. Eso es una obviedad. Añadamos que tampoco funciona como un sistema parlamentario. La Unión Europea está concebida más bien como una suerte de oligarquía electiva donde los gobiernos de los Estados miembros, representados en el Consejo Europeo, son los electores, y donde la Comisión Europea hace el papel de gobierno electo. ¿Pierde ahora el Consejo todo su poder sobre la Comsión? La próxima será la primera elección europea con los nuevos poderes del Parlamento, de modo que no sabemos exactamente cuál será el reparto de papeles, más allá de lo que dice el texto del Tratado de Lisboa. 

Lo más probable es que haya un toma y daca entre el Consejo Europeo y el Parlamento. Jean Claude Juncker dijo, en plena campaña, que Angela Merkel le había prometido que le elegiría a él como presidente de la Comisión si su partido, el PPE, ganaba las elecciones. Lo cual indica dos cosas: que el Consejo sigue teniendo mucho poder, y que Alemania lo tiene dentro del Consejo. Otra cosa es que si el Parlamento Europeo presenta un candidato con una mayoría, el Consejo no podrá rechazarlo. Por un lado el poder del Consejo está limitado a los nombres que lideran los distintos grupos políticos, y por otro el Parlamento podría vetar una elección por parte del Consejo. 

Bajo ambos órganos –Consejo y Comisión-, el Parlamento Europeo, ese que votaremos este fin de semana, además de su participación en la elección de un presidente de la Comisión tendrá el poder de codecisión sobre la mayoría de las políticas europeas. Nada que no conozcamos. Es decir, nada que sea muy relevante. Es un poder muy limitado, pero ahora sobre un número mayor de materias.

No es propiamente un poder legislativo, porque carece de iniciativa para elaborar leyes que el Ejecutivo deba siquiera contemplar. De algún modo, su funcionamiento se parece más al de las antiguas cortes estamentales: una suerte de asamblea consultiva donde es posible escuchar voces muy dispares, sin duda representativas del arco político europeo, pero sin más peso que el que la Comisión les quiera conceder. Porque es la Comisión, antes y después, la que realmente decide. Europa funciona así.

Un superpoder ejecutivo

Empecemos la explicación por la cabeza. ¿Quién “dirige” realmente la Unión? El Consejo Europeo, la asamblea de jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros (que, dicho sea de paso, no hay que confundir con el Consejo de Europa, que es otra cosa distinta), y que tiene su propio presidente. El Consejo Europeo es el órgano que elige a los miembros de la Comisión Europea, que hace las veces de poder ejecutivo de la UE. El procedimiento comienza con la elección del presidente de la Comisión y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El presidente de la Comisión “consensua” a su vez con los miembros del Consejo una lista de gobierno: los comisarios. La Comisión resultante es la verdadera clave de bóveda del sistema institucional europeo, y hay que apresurarse a decir que no es un órgano democrático, pues en su composición no interviene el voto popular sino de forma muy indirecta. La Comisión es una especie de poder ejecutivo con amplias prerrogativas. Se divide en comisarías sectoriales –superministerios, para entendernos- que arbitran políticas que, ocasionalmente, son refrendadas por el Parlamento. Es verdad que el Parlamento puede reprobar a un comisario. 

Véase que, en principio, el poder ejecutivo en la Unión Europea –la Comisión- es emanación directa del poder ejecutivo de todos y cada uno de los países miembros –el Consejo-. En este origen nacional de los órganos ejecutivos de la Unión se amparan ciertos comentaristas para atribuirle cierto carácter democrático, aunque sea muy indirecto, en la medida en que los gobiernos de los países miembros son, a su vez, democráticamente elegidos. Ahora bien, aquí entran dos cuestiones que distorsionan el procedimiento. La primera: ¿Cómo funciona el reparto de sillones de comisario entre los distintos países? La segunda: una vez en el sillón, ¿qué políticas ejecutan los señores comisarios y con qué criterios?

El reparto de sillones funciona según criterios puramente representativos. Cada país miembro propone a uno de sus connacionales como comisario. Así, hoy se cuentan 28 miembros de la Comisión, presidente incluido. El Consejo propone al Parlamento a quien habrá de ser presidente de la Comisión, y el Parlamento vota según esa propuesta; no puede proponer otro candidato. Acto seguido, el Consejo propone al presidente una lista de comisarios. Cada uno de estos comisarios ha de comparecer después ante la correspondiente comisión sectorial del Parlamento, que evaluará la idoneidad del candidato. Una vez más, el Parlamento puede vetar, pero no nombrar. Salvo informe desfavorable, la lista propuesta por el Consejo y aceptada por el presidente se convierte en Comisión formal. A partir de este momento, la Comisión actúa como poder ejecutivo de la Unión Europea. ¿Bajo control del Parlamento? No del todo. Más bien, bajo control del Consejo Europeo.

¿Y quién decide qué?

Mucho más oscura –y también mucho más relevante- es la segunda cuestión: ¿Qué políticas ejecutan los señores comisarios y con qué criterios? Porque esto es, al final, lo que cuenta. Y aquí es donde empiezan a funcionar motores cuyo verdadero nombre pasa desapercibido para la inmensa mayoría de los ciudadanos de la Unión. La Comisión está constituida por personas bien conocidas por el público. Pero bajo esas personalidades hay una gigantesca burocracia de aproximadamente 40.000 funcionarios –el año pasado eran 38.000, concretamente- que es la que aplica y gestiona el presupuesto y las políticas de la Unión. Esas políticas responden a los tratados de políticas comunes firmados sucesivamente por los países miembros. En cuanto al presupuesto, proviene hoy muy principalmente –en un 75%- de las aportaciones que cada país miembro realiza en función de su Producto Interior Bruto. De esta manera, los países de mayor PIB son los que más aportan al fondo común. Teóricamente, sus mayores aportaciones no implican un mayor poder de influencia en las políticas comunes. Pero eso sólo es “teóricamente”; la práctica es harina de otro costal.

Es aquí, en algún lugar entre la vasta nebulosa burocrática de la Comisión y las comisarías sectoriales, donde entran en juego los intereses de los lobbies europeos, que actúan tanto sobre los gobiernos nacionales como sobre las instituciones europeas propiamente dichas. La influencia del lobby agrario francés, por ejemplo, viene siendo determinante desde hace muchos años en Europa. Pero además de los lobbies de interés nacional o sectorial, hay grupos de presión ideológicos que dejan sentir su influencia sobre innumerables directrices de la política comunitaria, en particular sobre aspectos sociales. Estos lobbies carecen, por supuesto, de legitimidad democrática alguna.

¿Recapitulamos? Tenemos un “sobrepoder” ejecutivo que es el Consejo Europeo, con su propio presidente electo cada dos años y medio (actualmente, Van Rompuy). Tenemos por debajo un poder ejecutivo neto que es la Comisión Europea, también con un presidente electo (actualmente Durao Barroso) y amparado por una extensa burocracia de 40.000 funcionarios. Bajo ellos, tenemos un Parlamento Europeo que es la única institución cabalmente democrática de la Unión, con 751 diputados. Teóricamente el Parlamento tiene potestades legislativas y presupuestarias, pero en la práctica está casi enteramente subordinado a la Comisión. Ahora, sin embargo, gana poder político con la elección del presidente de la Comisión.

Otras instituciones

Ahora bien, no son estas las únicas instituciones de la Unión Europea. Además de todas estas, hay que incluir también al Consejo de Europa, con su propia Asamblea Parlamentaria y su propia secretaría general; este Consejo forma parte de la panoplia institucional europea desde su origen, pero va más allá de la Unión, porque integra a otros países del continente que no forman parte de la UE. Vinculado al Consejo está también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (el famoso Tribunal de Estrasburgo), instancia que teóricamente debe velar por el cumplimiento de los derechos humanos en los países miembros. No hay que confundirlo con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (otra institución), cuya finalidad específica es supervisar que ningún país toma decisiones contrarias a los tratados europeos. Y los estados miembros de la eurozona tienen, además, un Banco Central Europeo que se ha convertido en la única autoridad monetaria de sus respectivas economías. Como las anteriores instituciones y otras menores cuya mención ahorramos, tampoco éstas son democráticas.

Esta es, en fin, la compleja arquitectura institucional europea. El Parlamento Europeo, cuyos escaños se verán renovados el próximo fin de semana, sólo es una parte del puzzle, y no la más importante. Pero, eso sí, la única a la que los ciudadanos de la Unión pueden votar directamente.  

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