La Comisión Europea tiene un plan para el que necesita casi dos billones de euros. Quiere rearmarse, competir con Estados Unidos y China, sostener a Ucrania, proteger sus fronteras, impulsar su industria y afrontar futuras ampliaciones. Eso sin contar con muchos otros gastos y la devolución de la deuda que contrajo para financiar el fondo de recuperación de la pandemia.
Y la pregunta que divide Europa es quién va a pagar esa gigantesca factura. Para el canciller Merz la propuesta de la Comisión es «sencillamente inasumible» y hay que meter tijera. Lo que busca la Comisión para 2028-2034 supone un aumento cercano al 60% respecto al actual marco financiero plurianual, justo cuando los países están a verlas venir.
No es cosa de Alemania. Dinamarca, Países Bajos, Austria, Finlandia y Suecia —los seis aportan un 40% del presupuesto comunitario— se han sumado para exigir una recorte sustancial del proyecto presentado por la Comisión. Discutir por los dineros no es noticia, pero el caso va más allá. La propuesta de la Comisión asciende a casi dos billones de euros, el equivalente al 1,26% de la renta nacional bruta de la Unión durante los siete años. También es un salto cualitativo: el presupuesto debe financiar algo no previsto, las aspiraciones geopolíticas de una Europa que quiere convertirse en actor estratégico.
Unos 865.000 millones se destinarían a los nuevos planes nacionales y regionales, el gran contenedor que agrupará buena parte de las antiguas políticas de cohesión, agricultura y desarrollo regional. Otros 409.000 millones irían a competitividad, investigación e industria. Cerca de 200.000 millones financiarían la acción exterior de la Unión y otros 49.000 millones programas de educación y valores democráticos.
Lo gordo está en las novedades. Bruselas propone 131.000 millones para defensa, seguridad y espacio dentro del Fondo Europeo de Competitividad, cinco veces más que en el actual periodo presupuestario. Los fondos destinados a inmigración y gestión de las fronteras exteriores se triplicarían hasta alcanzar los 34.000 millones. El programa Global Europe dispondría de unos 200.000 millones y dentro de él podrían movilizarse hasta 100.000 millones para Ucrania entre 2028 y 2034. Todo eso, más lo de siempre. En 2028 comienza la devolución de la deuda emitida para financiar las subvenciones del NextGenerationEU, el fondo extraordinario aprobado durante la pandemia. La Comisión calcula una anualidad de 24.000 millones durante el próximo marco financiero: 168.000 millones de euros en siete años destinados únicamente a intereses y amortización de aquella deuda.
Pero va a haber que elegir, porque, dice Merz, no hay dinero para todo. Merz ha llegado a calcular en 400.000 millones, una quinta parte, el recorte necesario, algo que comparten sus cinco aliados. Pero Alemania, el mayor contribuyente neto, ya no es ni sombra de lo que fue, con una contracción industrial que mete miedo. Lo paradójico es que esa misma Alemania no quiere renunciar a las ambiciones geopolíticas de Bruselas.
Frente de los seis ·frugales» se ha organizado un grupo bastante más numeroso: España, Italia, Portugal, Grecia, Polonia, Hungría, Chequia, Rumanía, Bulgaria, Croacia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Eslovenia y Eslovaquia, que lo que quieren es mantener recursos suficientes para la Política Agrícola Común, la cohesión y la pesca. Al mismo tiempo, estos autodenominados Amigos de la Cohesión quieren financiar la autonomía estratégica europea, aumentar la competitividad, impulsar la transición climática y digital, mejorar la productividad y la innovación, reforzar la seguridad y la defensa, responder a las perturbaciones del comercio mundial, garantizar la seguridad energética y afrontar la inmigración.
España tiene razones muy concretas para defender esa posición. Los fondos de cohesión y la PAC han sido dos de las principales vías de retorno del dinero comunitario hacia nuestro país y Madrid rechaza que la nueva obsesión europea por la defensa y la competitividad se financie a costa de esas partidas. La solución española es endeudarse más, como en pandemia. Merz se opone frontalmente. «El endeudamiento excesivo amenaza nuestra soberanía y nuestra capacidad de actuar», advirtió el pasado miércoles.
Francia introduce una tercera posición. París comparte con Berlín la condición de gran contribuyente neto, pero sus problemas presupuestarios hacen difícil que el Gobierno francés acepte simplemente aumentar su aportación nacional. Francia se muestra por ello más favorable a incrementar los llamados «recursos propios» de la Unión: ingresos que llegan directamente a Bruselas sin aparecer como una transferencia adicional desde los presupuestos nacionales.
La Comisión ha hecho sus propias cuentas. Propone cinco nuevas fuentes de financiación que, junto con modificaciones de las existentes, deberían proporcionar unos 58.200 millones de euros adicionales al año. Entre ellas figura una parte de los ingresos procedentes del sistema europeo de comercio de emisiones de CO2, otra del mecanismo de ajuste de carbono en frontera, una participación en los impuestos sobre el tabaco, un gravamen relacionado con los residuos electrónicos y una nueva contribución de las grandes empresas con una facturación anual superior a cien millones de euros.
De modo que los Veintisiete discrepan sobre cuánto gastar, en qué gastarlo y también sobre cómo recaudarlo. La guerra de Ucrania ha devuelto la defensa al centro de la política europea. Estados Unidos exige desde hace años a sus aliados que asuman una parte mucho mayor de su seguridad y los gobiernos europeos han anunciado enormes planes nacionales de rearme. Bruselas pretende acompañarlos con una política industrial común que reduzca la dependencia exterior en armamento, tecnología, energía y materias primas.
El problema es que el dinero ya tenía dueño. La PAC sigue siendo una de las políticas más sensibles de la Unión. Las protestas agrícolas de los últimos años han demostrado el coste político de enfrentarse al campo europeo. Los fondos de cohesión constituyen, a su vez, uno de los principales mecanismos de redistribución entre países y regiones ricos y pobres.
El Parlamento Europeo se ha situado esencialmente en el bando de quienes quieren evitar la elección. En abril defendió que el presupuesto alcanzase el 1,27% de la renta nacional bruta de la UE y que los costes de devolución de NextGenerationEU quedasen fuera de ese límite. Los eurodiputados reclaman más dinero para defensa y competitividad mientras exigen proteger agricultura y cohesión.
Es la misma ecuación que defienden numerosos gobiernos: más dinero para las prioridades nuevas sin reducir el destinado a las antiguas.
Alemania ha decidido romper esa lógica. Si el presupuesto no aumenta y el dinero se desplaza hacia defensa y competitividad, alguien perderá. Y cada posible perdedor tiene un Gobierno dispuesto a impedirlo.
La negociación presupuestaria muestra también los límites de hablar de «Europa» como si fuera un único actor geopolítico. Para Estonia, Letonia, Lituania o Polonia, la prioridad inmediata es Rusia. Para España, la frontera sur, la agricultura y la cohesión conservan un peso muy superior. Para Italia, proteger la PAC y gestionar el Mediterráneo. Para Alemania, recuperar la competitividad industrial. Para Francia, preservar su agricultura, su industria y sus aspiraciones de autonomía estratégica sin agravar unas cuentas públicas sometidas a enorme presión.
Incluso dentro de los bloques aparentemente homogéneos aparecen contradicciones. Los Amigos de la Cohesión incluyen gobiernos partidarios de profundizar la integración europea junto a Hungría, enfrentada desde hace años con Bruselas. Entre los contribuyentes netos, Francia se separa de Alemania en la búsqueda de nuevas fuentes de financiación. Y los países del Este pueden coincidir con España en la deuda común por razones completamente distintas.
A todo ello se añadirá la ampliación. Ucrania, Moldavia y los países de los Balcanes occidentales aspiran a entrar en una Unión cuya arquitectura financiera fue diseñada para 27 miembros. La incorporación de países considerablemente más pobres alteraría inevitablemente el reparto de los fondos de cohesión y agrícolas y convertiría a algunos actuales receptores en contribuyentes o reduciría sustancialmente lo que reciben.
La Comisión ya intenta preparar el presupuesto para esa posibilidad. Su instrumento Global Europe reserva hasta 100.000 millones para Ucrania y prevé financiar a los candidatos durante su aproximación a la Unión. Pero la ampliación vuelve a plantear la misma pregunta que el rearme, la transición energética o la política industrial: cuánto están dispuestos a pagar los europeos por las ambiciones que proclaman sus dirigentes.
La discusión entra ahora en su fase decisiva. António Costa está recorriendo las capitales europeas para buscar un compromiso y la presidencia irlandesa del Consejo debe presentar a comienzos de octubre una nueva propuesta negociadora. El objetivo es cerrar un acuerdo político antes de terminar 2026 para que durante 2027 pueda aprobarse toda la legislación necesaria y el nuevo presupuesto entre en vigor el 1 de enero de 2028.
Hay un pequeño inconveniente: hace falta que todos estén de acuerdo. El marco financiero plurianual requiere la unanimidad de los 27 Estados miembros y posteriormente el consentimiento del Parlamento Europeo. La decisión sobre los recursos propios exige también unanimidad y, además, la ratificación de los Estados según sus procedimientos constitucionales. Cada Gobierno dispone por tanto de capacidad para bloquear unas cuentas que inevitablemente perjudicarán alguna de sus prioridades.
La Comisión presentó su propuesta como «un nuevo presupuesto para el mundo de hoy». Merz sostiene que sigue siendo un presupuesto del siglo XX y exige recortarlo. España y otros quince países consideran que la agricultura y la cohesión ya reciben demasiado poco. Francia quiere nuevos ingresos europeos. Alemania rechaza buena parte de ellos y cualquier nueva deuda común. El Parlamento reclama proteger las partidas tradicionales y aumentar las nuevas.
Mientras discuten, la lista continúa creciendo: Ucrania, defensa, industria, fronteras, energía, transición climática, competitividad, agricultura, cohesión, ampliación. La Unión Europea quiere convertirse en potencia sin renunciar a ninguna de las políticas con las que llegó hasta aquí. Ahora tiene que poner precio a esa ambición. Y ponerse de acuerdo sobre quién paga la factura.
