«Ser es defenderse», Ramiro de Maeztu
Este artículo se publicó en La Gaceta antes de convertirse en La Gaceta de la Iberosfera, no siendo entonces propiedad de Fundación Disenso.

El pilar europeo de la OTAN

28 de diciembre de 2016

Por Enrique Silvela Díaz-Criado

La Organización del Tratado del Atlántico Norte tiene un nombre integrador, apoyado en la geografía que une a los países que la forman. Sin embargo, desde su nacimiento, es una organización claramente asimétrica en su contribución y su despliegue. La OTAN se creó como herramienta política y administrativa para facilitar la participación de los Estados Unidos en un potencial escenario de guerra que se preveía europeo. Primero, ante un renacimiento de Alemania como ocurrió tras la Primera Guerra Mundial, enseguida para la contención de la Unión Soviética.

En todos estos años, la OTAN ha convivido con la Unión Europea en sus diversas fases y denominaciones, una unión que a su vez también ha puesto en marcha iniciativas de cooperación en materia de seguridad y defensa. Con perfecta conciencia de la asimetría por el liderazgo norteamericano, y precisamente por ello, la vocación europea de la OTAN ha demandado una dimensión propia, interna a la propia organización y complementaria pero distinta de la UE. Al mismo tiempo, se reconoce la importancia de la relación entre Europa y los países norteamericanos, Estados Unidos y Canadá, mediante el denominado «vínculo transatlántico».

Esto quiere decir que los países europeos de la OTAN, independientemente de su pertenencia a la UE y de su postura nacional, han querido formar una identidad europea propia, a la que comúnmente se denomina «el pilar europeo de la OTAN». Esta identidad europea se ha reflejado en las principales decisiones colectivas, al igual que en la organización de estructuras formales e informales, así como en la presencia de europeos en los órganos y puestos de decisión de la Alianza.

Las decisiones colectivas de la OTAN han tenido muy presente su anclaje europeo. Partiendo de su evolución en un potencial teatro de operaciones interno, ha sabido adaptarse a los nuevos escenarios internacionales del fin de la Guerra Fría y el cambio de siglo. Su implicación en los conflictos de los Balcanes, primero, y luego en otros escenarios fuera de área, sobre todo en Afganistán, pero también en el terremoto de Paquistán −bajo liderazgo español, por cierto− ha demostrado su capacidad de adaptación en la modalidad y alcance del uso de la fuerza y las capacidades militares que dispone. La ampliación de la Alianza ha tenido igualmente vocación europea, como elemento de cohesión del continente, salvaguardando las opciones y particularidades de algunas naciones.

Las estructuras de la OTAN, que principalmente residen en suelo europeo, han sabido también acoger esa identidad propia de los países europeos que la componen. En los primeros años existió un Eurogrupo −entre otras cosas, organizaba una «eurocena» que le sobrevivió− donde los dirigentes europeos coordinaban su postura ante la organización. El posterior desarrollo de la UEO o la asunción por parte de la UE de una Política Común de Seguridad y Defensa ha facilitado que esa postura común se constituyera mediante otros mecanismos, sin que haya cesado la coordinación.

La relevancia del pilar europeo se percibe igualmente en las designaciones personales. Desde el inicio, el Secretario General de la Alianza ha sido siempre un líder europeo, entre ellos el español Javier Solana. Las estructuras militares, como reflejo de la asimetría en capacidades, están generalmente lideradas por norteamericanos, pero con una notable presencia europea: en el nivel estratégico, el segundo jefe del Mando Aliado de Operaciones (Allied Command for Operations, ACO), que se corresponde con el tradicional Cuartel General de las Potencias Aliadas en Europa (Supreme Headquarters of the Allied Powers in Europe, SHAPE) es un británico; por su parte, el comandante del Mando Aliado de Transformación (Allied Command for Transformation, ACT) es un francés. En el nivel operacional, de los tres cuarteles generales conjuntos dependientes del ACO uno tiene un jefe alemán; en los demás hay un reparto de puestos por naciones, de forma que el liderazgo norteamericano está bien complementado por una presencia europea de peso.

En su empleo en operaciones se han alternado mandos norteamericanos con europeos. Un español, el teniente general Ortuño, fue comandante de la Fuerza de la OTAN en Kosovo (KFOR) y muchos europeos de varias naciones han estado al frente de la Fuerza de Asistencia Internacional para Afganistán (ISAF) o de la Fuerza de Estabilización en Bosnia y Herzegovina (SFOR).

Esto no quiere decir que no haya habido fricciones en la organización. La asimetría en esfuerzo militar y en capacidades es demasiado notoria. Las cifras hablan por sí solas. La OTAN suma una población de más de 900 millones de personas, de los que 562 millones son europeos. El PIB combinado de todas las naciones es superior a los 35 billones de dólares (corresponde aproximadamente al 50% del PIB mundial) de los que 16 billones pertenecen a la parte europea de la OTAN, frente a unos 15 billones de Estados Unidos, dejando a Canadá y a Turquía aparte.

Sin embargo, el gasto en defensa de EE.UU. supone más del 70% del total de la Alianza, en una proporción que no ha dejado de crecer desde el 64% en el año 2000. Sobre algo más de 1 billón de dólares de gasto en defensa en 2012, cifra equivalente al PIB nominal español, EE.UU. gastó 745 millardos, mientras que los países europeos sumaban 266 millardos. En cuanto a la contribución directa a los gastos de la propia OTAN, proporcionalmente menos relevantes, las cifras son más equilibradas. Sobre un total ligeramente superior a los 2 mil millones de dólares, EE.UU. aporta algo más de un 22%, mientras que los países europeos apenas llegan al 67%.

Este esfuerzo norteamericano, además, es mucho más eficiente: en 2012 la OTAN disponía de unos 3,45 millones de militares, de los que 1,96 eran europeos frente a 1,42 estadounidenses. Cualitativa y cuantitativamente, las capacidades de las que dispone EE.UU. son en algunos casos únicas y en otros muy superiores. Aparte del armamento nuclear, cabe destacar la capa superior de la defensa antimisil balístico, la disponibilidad de flotas basadas en portaaeronaves de gran tamaño y la capacidad de proyección global de fuerzas. Por supuesto, en donde pueda haber una equivalencia cualitativa como en aeronaves o carros de combate, la superioridad cuantitativa es abrumadora.

Dentro de la propia Europa, las diferencias también son notables. El Reino Unido, Francia y Alemania asumen un papel destacado en todos los ámbitos. Quedan en un lugar más retraído países grandes como Italia y España. Especialmente España que, si bien tiene una contribución directa a la OTAN apropiada a su tamaño, asume un gasto total en defensa proporcionalmente mucho menor.

Otra cuestión relevante es la dualidad del pilar europeo de la OTAN frente a la existencia de una Política Común de Seguridad y Defensa de la UE. En primer lugar, por el simple hecho de que no todos los países de la UE forman parte de la OTAN, ni todos los países europeos de la OTAN forman parte de la UE, además del caso peculiar de Turquía; hay 22 países en común entre los 28 miembros con que cuentan ambas organizaciones. En segundo lugar, porque las capacidades de la UE son, comparativamente, inferiores a las de la OTAN, por el peso proporcional de EE.UU. Y, en tercer lugar, por la lógica consideración de que es conveniente que los esfuerzos sean complementarios, en lugar de duplicados.

Por ello, la OTAN y la UE han desarrollado algunos mecanismos que permiten las consultas entre ambas organizaciones, los apoyos de la OTAN a la UE y la coordinación para complementarse adecuadamente. Estos mecanismos se basan en unos principios no siempre escritos, que consisten en que no se dupliquen esfuerzos ni recursos, que cada organización pueda decidir de forma autónoma y que se respeten las posturas nacionales de los miembros de cada organización.

Los mecanismos de consulta se han establecido a varios niveles: los ministros de Asuntos Exteriores se reúnen dos veces al año, además de las reuniones periódicas de embajadores y de los respectivos comités militares. Por otro lado, existen unas células recíprocas de enlace militar en cada cuartel general.

Los acuerdos denominados genéricamente Berlín Plus permiten que la UE pueda contar con capacidades de la OTAN en apoyo de sus propias operaciones, tanto de planeamiento y mando y control como logísticos y operativos. Estos acuerdos han permitido el apoyo de la OTAN a las operaciones Concordia y Althea de la UE.

Sobre estos acuerdos generales, todavía subsisten diferencias sobre la importancia relativa que deben tener el pilar europeo de la OTAN frente a la PCSD. Mientras que Estados Unidos, los países de la OTAN que no pertenecen a la UE y el Reino Unido son partidarios de reforzar este pilar europeo y que la parte principal de la defensa europea siga recayendo en la OTAN, otros países que forman parte de la UE y la OTAN a la vez quieren una mayor implicación europea en su propia defensa, de forma autónoma con respecto a la OTAN, sin que exista duplicación de esfuerzos.

En conclusión, el pilar europeo de la OTAN mantiene una relevancia importante, como base para que el vínculo transatlántico se mantenga sólido a pesar de la asimetría de la Alianza. La presencia y participación europea en su propia defensa es imprescindible. La existencia de mecanismos asociados a la OTAN y a la UE no supone una debilidad, bien al contrario es una fortaleza, siempre que, mediante los mecanismos de consultas, se resuelvan las lógicas diferencias de matiz.

 

A pesar de los cambios habidos en la escena internacional, y a pesar de las habituales opiniones que consideran a la OTAN como una asociación obsoleta, en los últimos años ha seguido demostrando su utilidad y su complementariedad con la UE. España tiene un papel destacado que jugar, por su presencia en ambas organizaciones y por sus capacidades. Si bien no son proporcionalmente equivalentes a su peso internacional en cualquier otro indicador, económico, político o cultural, no deja de ser significativo. Aun así, siempre sería bienvenido un mayor esfuerzo de España en materia de defensa en cooperación con los aliados.

 

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