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Las dificultades del 155. Por Mario Conde

Este artículo se publicó en La Gaceta antes de convertirse en La Gaceta de la Iberosfera, no siendo entonces propiedad de Fundación Disenso.

Tras este acuerdo del Gobierno el maremágnum jurídico resulta obvio.


El artículo 155 de la Constitución Española es un precepto inédito en su aplicación. Por ello mismo es necesario ser prudente en su interpretación. Comencemos por lo que los juristas llaman la interpretación sistemática, es decir, las conclusiones que pueden obtenerse inicialmente del encuadre sistemático de la norma dentro del texto legal que la cobija. ¿Dónde está nuestro querido artículo panacea de todos los males? Pues en el cacareado Titulo VIII de la Constitución que se refiere a la “Organización territorial del Estado”, que se define en el art. 137 como “organizada territorialmente en municipios, en provincias y en Comunidades Autónomas”, a quienes se atribuye “autonomía para la gestión de sus intereses”. Pues bien ese Titulo VIII se distribuye en capítulos dedicados a la Administración Local y a las Comunidades autónomas (Capitulo III) . Si uno analiza despacio el capítulo de dichas Comunidades Autónomas verá que el fondo del asunto es precisamente la regulación de las competencias exclusivas de dichas entidades, las del Estado, los mecanismos de delegación, en definitiva, para ser breve, a la temática juridico-constitucional de competencias de uno y otras y a las relaciones entre el Estado y las citadas Comunidades.
Pues bien, teniendo en cuenta que nos movemos en el territorio de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, y de las relaciones entre sí pensemos que una Comunidad Autónoma es un Ente Publico que actúa hacia el exterior, y ese actuar se traduce en disposiciones normativas -leyes y reglamentos- y actos administrativos no normativos. Es obvio que tanto las primeras como los segundos tienen que ajustarse a la Ley. ¿A qué Ley? Pues a la Constitución, a las leyes del Estado y a las propias de la Comunidad autónoma que se trate. Bien, pero ¿quién decide el ajuste o desajuste a Ley genéricamente entendida? Pues es asunto resuelto por la propia Constitución en el artículo 153, situado casi inmediatamente que nuestro 155.
¿Y qué dice el artículo 153? Pues que el control de la legalidad de la «conducta» de las Comunidades Autónomas lo ejerce el Tribunal Constitucional si se trata de leyes -disposiciones con fuerza de Ley- por el Gobierno si se trata de competencias que el Gobierno haya delegado en esa comunidad, por los Tribunales Contencioso administrativos si se trata de actos administrativos o de normas reglamentarias dictados por o elaboradas por la Comunidad. Está claro que los desajustes normativos tienen su canal de control.
Entonces vamos ahora al artículo 155. Contempla dos supuestos genéricos: “si una Comunidad Autónoma no cumple las obligaciones impuestas por la Constitución u otras leyes” (caso uno) o “actúa de forma que atente gravemente al interés general de España” (caso dos). La cuestión es: ¿qué aporta el art. 155 respecto del artículo 153? Me explico: acabo de decir que si una Comunidad incumple la Ley sea con leyes, reglamentos o actos ya tenemos el canal de control establecido, sea el Tribunal Constitucional o los contenciosos administrativos. Entonces, ¿a qué incumplimientos legales se refiere?
Pensemos que una Comunidad aprueba una ley que viola las competencias exclusivas del Estado o afecta a la Constitución. ¿Qué hace el Gobierno? Pues lo hemos visto muchas veces en el caso catalán: impugna la ley ante el Tribunal Constitucional con el añadido que se produce lo que se llama una suspensión automática de la ley aprobada hasta que el Constitucional se pronuncie si es constitucional o no. Antes de ayer la prensa da la noticia de que ese Tribunal ha declarado inconstitucional la Ley catalana del Referéndum. ¿Y qué actos de una comunidad pueden afectar al interés general de España sin que eso suponga necesariamente la violación sea de la Constitución, sea de cualquier otra Ley? Evidente ninguno puesto que siempre será un acto contra legem. ¿Entonces a qué supuestos concretos se refiere el artículo 155 que no encajen en el artículo 153?
Este es el tema capital
Uno podría responder a vuela pluma: pues a los que no sean recurribles. Pero es que esa categoría no existe. Siempre tiene que existir una suerte de acceso al control jurisdiccional. ¿Entonces?
Veamos: el artículo 153 consagra un acceso al control jurisdiccional, pero el artículo 155 al atribuir al Gobierno la potestad de adoptar medidas necesarias -enseguida comento esas medidas- parece convertirle en juez y parte sin necesidad de acudir a la protección de los Tribunales. Esto suena muy, pero que muy fuerte en pleno siglo XXI. No, no puede ser. Quiero decir: es evidente que el Gobierno puede entender que los actos de la Comunidad violan la Constitución o cualquier otra ley o que atentan al interés general, y la Comunidad puede no estar de acuerdo. Entonces ese artículo 155 otorga al Gobierno un poder -digámoslo así- de tomar la justicia por su mano de modo primario. Es como una especie de interdicto de recuperar la legalidad. Pero obviamente tanto la adopción de esas medidas del Gobierno como los actos del Gobierno dictados en su ejecución serán siempre recurribles ante el Tribunal Constitucional y posteriormente ante las instancias europeas. Si tenemos esto claro ya podemos empezar a pensar que el gobierno al decidirse por el artículo 155 y adoptar una medida más que dudosa legalmente hablando, me da la sensación de que se ha metido en un lío jurídico de primera división que acabará en la Corte Europea con resultados ignotos en este momento.
Por ello entiendo que el interdicto, —por así decir— solo funciona cuando existe una violación flagrante, grosera, obvia de toda obviedad que reclama una actuación urgente del gobierno para evitar males mayores. Claro que, como digo, es el gobierno el que decide la obviedad, lo grosero., lo flagrante, al menos en primera instancia. Ya sólo queda saber qué tipo de violaciones serían las encajables en esa caracterización. Pues si acudimos al derecho comparado penetraremos en lo que se ha llamado “deslealtad federal”.
Aquí no tenemos un Estado Federal -al menos de momento- pero casi es lo mismo. Se trata de una ruptura grosera de la Lealtad Federal. Por ejemplo, un acuerdo de la Autonomía que diga que no reconoce al Estado ninguna autoridad sobre ninguna materia que afecte a la autonomía en cuestión. O un acto por el que se diga que la autonomía no reconoce al jefe del Estado monárquico y que, en consecuencia, sigue fiel a España si se declara República. En fin, cuestiones de este tipo cuya propia grosería reclaman una actuación directa del Estado y ya debatiremos en los Tribunales después. Evidentemente una declaración de independencia unilateral encaja en el tipo señalado. pero, ¿se ha producido?
En el segundo «comunicado» de Puigdemont a Rajoy dice que dicha declaración no ha sido votada por el Parlamento. ¿Entonces? Eso quiere decir que no se ha producido. Y si el artículo 155 se aplica por dicha declaración, ¿acaso se puede intervenir la comunidad por algo que no se ha jurídicamente producido? Motivos hay, claro, pero el Gobierno acudió al artículo 153. Ahora al 155. De acuerdo, pero ¿en base a qué medidas concretas? No basta con apelar a conceptos jurídicos indeterminados. Cuidado con el asunto porque hay que delimitar esas «medidas necesarias». Lo primero en señalar consiste en que ese artículo 155 tiene un genética sancionadora y todos los juristas saben que las normas sancionadoras tienen una interpretación restrictiva. Segundo, que no es dable interpretar las dos palabras -medidas necesarias- como una suerte de cheque en blanco gracias al cual el Gobierno puede hacer lo que le de la gana. Eso no es posible en el constitucionalista moderno puesto que equivaldría a una Constitución que se niega a sí misma mediante la creación de un agujero negro del Ordenamiento Jurídico.
¿Cabría suspender la autonomía o sustituir a sus órganos de gobierno? Creo que no. ¿Por qué? Primero porque sería una interpretación extensiva inadmisible conforme a lo dicho. Segundo porque cuando en Derecho Comparado se ha querido constitucionalizar esa posibilidad se ha dicho expresamente. En la redacción del articulo 155 esa posibilidad se tuvo in mente, pero no se constitucionalizó a sabiendas. Tercero porque se trata de que sea la Comunidad la que cumpla regresando a la Ley o dejando de hacer lo que atenta al interés general, y si se suspende o se sustituye no es la Comunidad Autónoma quien actúa sino el Gobierno. Cuarto porque el párrafo segundo es muy claro: “para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a las autoridades de las Comunidades Autónomas”. Esto es: se deroga el postulado de que el Gobierno no puede dar órdenes sin más a las Comunidades, puesto que lo contrario sería negar el autogobierno establecido en el art. 137. En esos casos tan graves puede dar instrucciones y se deben cumplir. ¿Por quién? Por las autoridades de la Comunidad. Pero si las ha sustituido, ¿cómo van a cumplir esas autoridades las órdenes del Gobierno? Si la ha disuelto, ¿cómo se va a ejercer el control de los actos del gobierno ante el Tribunal Constitucional o ante las instancias europeas? Es en realidad una suerte de interdicto de recuperar la legalidad que debe ser proporcional y en cualquier caso mantener a la Comunidad Autónoma porque ésta es el sujeto obligado a cumplir las instrucciones del gobierno.
Vamos a un detalle más. ¿Puede el Gobierno sustraer del President de la Generalitat la competencia de disolver el Parlament y convocar elecciones? Creo que rotundamente no. Puede «dar instrucciones» de que convoque. Pero no arrebatar la competencia. ¿Cómo encaja convocar elecciones con restablecer la legalidad? No lo veo ¿Y con restaurar el interés general? Tampoco porque habría que decir, entonces, que las anteriores elecciones fueron las causantes de afectar negativamente al interés general. Es absurdo.
Bien, ahora se dice que el acuerdo del Senado no es recurrible. Es que no es acuerdo del Senado sino del Gobierno. El Senado «aprueba» el acuerdo del Gobierno. Dicho más claro: se trata de una suerte de condición suspensiva de la eficacia del acuerdo del Gobierno. Así que no tengo duda de que este acuerdo en si mismo es recurriere ante el Constitucional. Esto sí: servirá más bien para poco, supongo, pero en todo caso es una puerta de acceso a la Corte europea
El acuerdo del Gobierno es una intervención en toda regla del régimen de autogobierno. Se utiliza una terminología de cobertura, pero atendiendo al fondo eso es lo que es. ¿Ese acuerdo supera los límites constitucionales? Creo que como mínimo es muy dudoso. La actuación de las autoridades catalanas ha superado sin duda la Constitución Española. Veremos qué decide en su día la Corte europea de la actuación de las autoridades españolas. Un lío de dimensiones incalculables.
¿Puede mañana el president de la Generalitat convocar elecciones? Teóricamente no porque el punto final del acuerdo del gobierno dice que estas medidas entran en vigor en el momento de publicación del acuerdo en el BOE. ¿Antes de la “aprobación del Senado? Eso dice el acuerdo. Es decir, atribuye a esa aprobación eficacia retroactiva. ¿Y eso es legal? Pues de nuevo la nebulosa. Pero si mañana por la mañana Puigdemont convoca elecciones, convocadas quedan y si luego el Gobierno coloca otras, pues convocadas quedan. ¿Entonces? Pues eso digo yo…
¿Y si los independentistas piden a los catalanes que no vayan a votar y no se presentan a las elecciones convocadas por el Gobierno? Pues… ¿Eso sería restaurar la legalidad? ¿Qué ocurre si obedecen los catalanes y no vota el 70 por 100 de los electores posibles? ¿Sería eso una suerte de referéndum de independencia? Pues se parecía de hecho. ¿Podría decirse que un parlamento en el que solo están presentes PP y Ciudadanos es un «Parlamento» del autogobierno de Cataluña? Pues… En fin, que la cena está servida. Lo que está claro es que tras este acuerdo del Gobierno el maremágnum jurídico resulta obvio. Esperemos que no se traduzca en altercados sociales de envergadura. Esperemos…
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